×
生活垃圾焚燒發(fā)電項目是對生活垃圾進(jìn)行減量化、資源化和無(wú)害化處理的重要方式，作為新能源發(fā)電項目的重要類(lèi)型，垃圾焚燒發(fā)電項目已逐步顯現出其自身的優(yōu)勢。然隨著(zhù)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，項目在規劃選址、污染物排放、鄰避效應、運行監測、信息公開(kāi)等方面仍然存在諸多法律風(fēng)險。為有效防控風(fēng)險，本律師團隊基于現行法律、政策規定及既往實(shí)務(wù)經(jīng)驗，現對企業(yè)在開(kāi)發(fā)建設或投資生活垃圾焚燒發(fā)電項目中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題梳理如下：
一、項目選址規劃需合法合規
（一）垃圾焚燒發(fā)電項目選址基本要求
1.垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的選址須符合當地的城鄉主體功能區規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃、環(huán)境保護規劃、生態(tài)功能區劃、環(huán)境功能區劃等，且需滿(mǎn)足當地關(guān)于大氣污染防治、水資源保護、自然生態(tài)保護等要求；
2.垃圾焚燒發(fā)電項目應符合“三區三線(xiàn)”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠離生態(tài)保護紅線(xiàn)區域，并設定防護距離，明確四至邊界。同時(shí)，禁止在自然保護區、風(fēng)景名勝區、飲用水水源保護區和永久基本農田等國家及地方法律法規、標準、政策明確禁止污染類(lèi)項目選址的區域內建設生活垃圾焚燒發(fā)電項目，不得在城市建成區新建垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)。
3.對于環(huán)境質(zhì)量達不到要求且無(wú)有效削減措施的區域、可能造成敏感區環(huán)境保護目標不能達到相應標準要求的區域不鼓勵建設垃圾焚燒發(fā)電項目。
4.垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址應充分考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。
從整體看，國家對生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址有著(zhù)較高的要求，若要順利推進(jìn)項目開(kāi)展，規劃合法合規是首要條件，建議企業(yè)在擬開(kāi)發(fā)建設或投資垃圾焚燒發(fā)電項目之前，先行開(kāi)展可行性研究工作，超前謀劃項目選址，做好前期調研工作，確保項目選址符國家產(chǎn)業(yè)及土地供應政策等要求，符合項目所在地區城鄉規劃以及環(huán)境衛生專(zhuān)業(yè)規劃中規定的相關(guān)要求，避免因規劃存在問(wèn)題導致項目無(wú)法順利推進(jìn)。除此之外，鑒于垃圾焚燒發(fā)電項目涉及垃圾存貯、處置、廢渣灰渣排放，故項目選址還應當結合垃圾運輸、運轉、灰渣處理、排放等綜合情況綜合考量后確定，確保發(fā)電廠(chǎng)運營(yíng)后能夠具備良好的交通運轉條件。
【參閱案例】
在某環(huán)保能源有限公司垃圾焚燒發(fā)電項目報批過(guò)程中，H省生態(tài)環(huán)境廳對該項目環(huán)評文件作出不予批準的行政許可決定，理由在于：該項目廠(chǎng)址占地類(lèi)型屬于《XX縣土地利用總體規劃（2010-2020年）》中的林地。項目選址不符合《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）中土地利用規劃的要求，土地規劃調整尚未得到省政府批復。
二、環(huán)保問(wèn)題系重中之重
垃圾焚燒發(fā)電作為垃圾無(wú)害化、清潔化處理的方式之一，本就是為了解決“垃圾圍城”、“垃圾上山下鄉”等突出環(huán)境問(wèn)題，屬于國家認定的重點(diǎn)民生基礎設施工程。但即便如此，垃圾發(fā)電廠(chǎng)在運行過(guò)程中仍然不可避免地會(huì )產(chǎn)生不同種類(lèi)污染物的問(wèn)題，例如焚燒過(guò)程中產(chǎn)生的煙氣，垃圾堆放產(chǎn)生的滲瀝液、垃圾焚燒后產(chǎn)生的爐渣、煙氣處理收集的飛灰等，此外垃圾堆放產(chǎn)生的惡臭以及廠(chǎng)內機械動(dòng)力設備產(chǎn)生的噪音也可能對環(huán)境造成污染，由此引發(fā)的“二次污染”成為項目環(huán)保隱患。因此環(huán)保要求對垃圾焚燒發(fā)電項目而言至關(guān)重要，對于該類(lèi)項目的具體準入環(huán)境，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》已經(jīng)進(jìn)行了相應規定，即從項目的規劃、選址、技術(shù)、污染物排放等角度提出了相應要求，故對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，應做好項目的環(huán)境影響評價(jià)工作，建立完備的環(huán)境管理制度和有效的環(huán)境管理體系，確保項目建設和運行后，環(huán)境質(zhì)量滿(mǎn)足相應環(huán)境功能區的要求。
此外，作為我國環(huán)境法制體系的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟自2015年《環(huán)境保護法》修訂實(shí)施以來(lái)，進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期。垃圾焚燒發(fā)電項目作為與環(huán)境緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項目，自然而然會(huì )受到更多的關(guān)注，“一不留神”就會(huì )成為公益訴訟案件的被告，一旦違法證據確鑿，垃圾焚燒發(fā)電項目所屬的企業(yè)不僅會(huì )面臨承擔巨額的環(huán)境生態(tài)修復費用，往往還會(huì )被要求停業(yè)整頓、賠禮道歉等。對涉事垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，不僅是經(jīng)濟損失，還可能會(huì )導致項目停滯、企業(yè)名譽(yù)受損等不利后果。
因此，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在運行過(guò)程中，應格外關(guān)注環(huán)境保護，在可靠和穩定處理生活垃圾的同時(shí)，須嚴格執行環(huán)保標準，可通過(guò)采取優(yōu)化工藝流程，改善垃圾處置技術(shù)和方式、提升設備運營(yíng)水平等方式最大程度降低污染物排放濃度，避免項目產(chǎn)生環(huán)保違法問(wèn)題致使企業(yè)受到行政處罰或更甚者陷入環(huán)境保護公益訴訟案件中。
【參閱案例】
最高法發(fā)布2021年度人民法院環(huán)境資源審判典型案例之九——江蘇大吉發(fā)電有限公司與北京市朝陽(yáng)區自然之友環(huán)境研究所大氣污染責任糾紛案【江蘇省高級人民法院(2020)蘇民終158號】江蘇大吉發(fā)電有限公司系鹽城市區唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)。按照國家規定，該公司垃圾焚燒發(fā)電項目自2016年1月1日起應執行更為嚴格的新排放標準，由于未及時(shí)開(kāi)展焚燒爐技術(shù)改造工作，導致二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物一直不能實(shí)現達標排放。環(huán)保監管行政機關(guān)鑒于公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及重大社會(huì )公共利益，多次對其處以罰款的行政處罰，未實(shí)施停產(chǎn)整治等強制措施。北京市朝陽(yáng)區自然之友環(huán)境研究所以該公司為被告，提起民事公益訴訟。本案經(jīng)過(guò)二級人民法院審理，最終認定江蘇大吉發(fā)電有限公司長(cháng)期超標排放造成大氣污染，損害環(huán)境公共利益，應當承擔侵權責任，故判令其賠償大氣環(huán)境治理費用5561511.93元，在江蘇省級媒體上向社會(huì )公開(kāi)賠禮道歉，支付鑒定費等。
三、“鄰避效應”問(wèn)題不容忽視
隨著(zhù)生活垃圾分類(lèi)和處理設施建設進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，國家大力推行生活焚燒處理設施建設。垃圾焚燒發(fā)電項目是重要的民生工程，是治污單位，同樣也是排污單位，故建設垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)可能會(huì )對周?chē)h(huán)境構成潛在威脅。近年來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )大眾的環(huán)保意識日漸增強，由垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址而引發(fā)的群眾信訪(fǎng)及群體性事件也日益增多，例如廣州番禺、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均曾以垃圾焚燒發(fā)電會(huì )引發(fā)環(huán)保問(wèn)題為由，以不同的方式表達了他們對于垃圾焚燒發(fā)電項目的質(zhì)疑與反對?！班彵堋眴?wèn)題成了垃圾焚燒發(fā)電項目在選址和建設過(guò)程中繞不開(kāi)的難題。
因此，作為建設單位而言，在項目建設前期應加強項目選址論證，科學(xué)合理開(kāi)展“鄰避”項目廠(chǎng)址比選工作，積極開(kāi)展包括項目建設對周邊區域和相鄰城鄉居民點(diǎn)及有關(guān)設施的安全性、項目自身安全性等內容的分析。同時(shí)，為更好的防范和化解各類(lèi)“鄰避”問(wèn)題，建設單位應聯(lián)合當地政府部門(mén)，在項目屬地社區、入村廣泛開(kāi)展調研，認真傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，系統性地分析各方訴求。要圍繞周邊群眾重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題深入開(kāi)展解疑釋惑工作，將垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的焚燒技術(shù)裝備、污染控制等內容制作成宣傳冊或者宣傳視頻，廣泛宣傳、循環(huán)播放，爭取群眾對項目建設的信任和理解，并建立廣泛牢固的群眾基礎，變“鄰避效應”為“鄰利效益”。
【參閱案例】
宜昌夷陵區化解垃圾焚燒發(fā)電項目在醞釀之初就引發(fā)了“鄰避效應”，區政府先后組織群眾到杭州、蘇州、常州、仙桃等地垃圾焚燒廠(chǎng)參觀(guān)考察，通過(guò)實(shí)地參觀(guān)、走訪(fǎng)座談、專(zhuān)家咨詢(xún)等方式，將群眾心中的疑慮打消，同時(shí)建設配套環(huán)保教育基地、科普教育基地、循環(huán)經(jīng)濟示范基地、工業(yè)旅游基地和黨建基地，帶動(dòng)周邊3個(gè)村的路橋基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著(zhù)力解決征地農民及子女就業(yè)問(wèn)題，讓群眾切實(shí)感受到項目落地帶來(lái)的實(shí)惠。
四、數據監測環(huán)節需高度重視
環(huán)保部于2017年印發(fā)了《關(guān)于生活垃圾焚燒廠(chǎng)安裝污染物排放自動(dòng)監控設備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》，要求垃圾焚燒企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹(shù)、聯(lián)”三項任務(wù)以來(lái)，生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)環(huán)境管理整體水平有了明顯提升，為自動(dòng)監測數據用于行業(yè)環(huán)境管理打好了扎實(shí)基礎。2020年1月1日，生態(tài)環(huán)境部出臺的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)自動(dòng)監測數據應用管理規定》正式實(shí)施，該管理規定要求所有投入運行的垃圾焚燒廠(chǎng)在投入運行之時(shí)，應按照有關(guān)法律法規和標準規范安裝使用自動(dòng)監測設備，與生態(tài)環(huán)境部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，并確保自動(dòng)監測數據的真實(shí)、準確、完整、有效，該規定同時(shí)明確了自動(dòng)監測數據可作為環(huán)境違法判定證據使用。次日，生態(tài)環(huán)境部在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)始向社會(huì )公開(kāi)全國生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等5項常規大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動(dòng)監測數據。生態(tài)環(huán)境部通過(guò)大數據分析，依法打擊環(huán)境違法行為，特別是自動(dòng)監測數據弄虛作假等逃避監管行為。
由于我國對自動(dòng)檢測數據弄虛作假違法行為持零容忍、嚴打擊態(tài)度，故垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在日常管理運作過(guò)程中，應將數據監測工作作為重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題，首先應建立完善的數據監測和計量管理制度，定期對監測設備和網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行維護，保證數據傳輸穩定；其次，對各項數據、信息應詳細記錄存檔，并按照相關(guān)監管部門(mén)的要求形成日報表、月報表、季報表、年報表等，實(shí)時(shí)上傳相關(guān)數據，及時(shí)對監測和計量數據進(jìn)行保存，以供隨時(shí)監管部門(mén)和人員查詢(xún)；最后，企業(yè)應在廠(chǎng)區內顯著(zhù)位置設置顯示屏，把監控數據實(shí)時(shí)向社會(huì )公開(kāi)公布，便于社會(huì )公眾查看、監督。
【參閱案例】
生態(tài)環(huán)境部對浙江省舟山旺能環(huán)保能源有限公司抽查時(shí)發(fā)現，該焚燒廠(chǎng)在焚燒爐爐溫低于850℃“烘爐”期間投加垃圾（《生活垃圾焚燒污染控制標準》要求爐溫≥850℃時(shí)才可投入垃圾）。該行為違反《生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)自動(dòng)監測數據應用管理規定》第十三條，認定為“通過(guò)逃避監管的方式排放大氣污染物”。依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條第三項規定，舟山市生態(tài)環(huán)境局對該焚燒廠(chǎng)處以29萬(wàn)元罰款。
五、項目建設及運營(yíng)全過(guò)程應保持信息公開(kāi)
垃圾焚燒發(fā)電項目屬于應依法公開(kāi)環(huán)境信息的重點(diǎn)排污單位，垃圾發(fā)電項目所屬企業(yè)作為環(huán)境信息依法披露的責任主體，在項目建設及運營(yíng)全過(guò)程均應按照相關(guān)要求，全程保持信息公開(kāi)，根據《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》相關(guān)規定，垃圾發(fā)電項目開(kāi)展全過(guò)程信息公開(kāi)應做到以下幾個(gè)“應當”：
1.應針對項目建設的不同階段，制定完整、細致的環(huán)境信息公開(kāi)方案；
2.應當建立健全環(huán)境信息依法披露管理制度，規范工作規程，明確工作職責，建立準確的環(huán)境信息管理臺賬，妥善保存相關(guān)原始記錄，科學(xué)統計歸集相關(guān)環(huán)境信息；
3.所使用的相關(guān)數據及表述應當符合環(huán)境監測、環(huán)境統計等方面的標準和技術(shù)規范要求，優(yōu)先使用符合國家監測規范的污染物監測數據、排污許可證執行報告數據等。
4.應當依法、及時(shí)、真實(shí)、準確、完整地披露環(huán)境信息，披露的環(huán)境信息應當簡(jiǎn)明清晰、通俗易懂，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。
同時(shí)根據《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》的規定，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)還應向社會(huì )定期公布運行基本情況，公示污染物排放數據，接受公眾監督。通過(guò)駐場(chǎng)監管、公眾監督、經(jīng)濟杠桿等手段進(jìn)行監管，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、開(kāi)發(fā)APP等方式實(shí)現全過(guò)程監管。加強全國城鎮生活垃圾處理管理信息系統上報工作，所有規劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關(guān)信息錄入系統并及時(shí)更新。
基于上述規定，信息公開(kāi)屬于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的法定義務(wù)，若違反上述規定，還將面臨被生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責令改正，通報批評，并處以罰款等行政處罰。因此發(fā)電企業(yè)在建設、運行過(guò)程中，應對項目前期規劃選址情況、環(huán)評信息、建設工程開(kāi)展、監測數據等向社會(huì )公開(kāi)，實(shí)現垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開(kāi)。同時(shí)，可以通過(guò)企業(yè)網(wǎng)站或在廠(chǎng)區周邊顯著(zhù)位置設置電子顯示屏等方式公開(kāi)企業(yè)在線(xiàn)監測環(huán)境信息和煙氣停留時(shí)間、煙氣出口溫度、排放物濃度等自動(dòng)監測環(huán)境信息。在保證安全運行基礎上，建立與周邊公眾良好互動(dòng)和定期溝通的機制與平臺，完善公眾參觀(guān)通道，引導全社會(huì )客觀(guān)認識生活垃圾處理問(wèn)題，提升公眾對垃圾焚燒項目的接受和認可度，從而凝聚共識，確保項目的順利開(kāi)展和運營(yíng)。
