×
“十三五”時(shí)期，在“土十條”及《土壤污染防治法》兩大綱領(lǐng)性文件指引下，我國基本建立了土壤污染防治政策管理框架，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤修復行業(yè)也實(shí)現了從起步到飛速發(fā)展的跨越，成績(jì)斐然。然而行業(yè)目前仍然面臨自身發(fā)展動(dòng)力不足、尚未實(shí)現規范化發(fā)展等問(wèn)題。本文在“十三五”收官之際，從政府端、需求端、供給端三個(gè)角度對土壤修復行業(yè)政策市場(chǎng)現狀進(jìn)行分析，并結合相關(guān)戰略任務(wù)安排，綜合研判“十四五”時(shí)期行業(yè)將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，非市場(chǎng)化與市場(chǎng)化政策工具將得到雙強化，業(yè)務(wù)需求將向多元化、精細化轉變，模式與技術(shù)突破將加快推動(dòng)行業(yè)變革。
近些年來(lái)，我國城市的發(fā)展擴張、產(chǎn)業(yè)的升級轉型使土地資源變得尤為緊缺，用地污染問(wèn)題也逐漸暴露。為實(shí)現污染地塊的安全利用，土壤修復行業(yè)應運而生。2016年5月《土壤污染防治行動(dòng)計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”）的發(fā)布，拉開(kāi)了土壤修復行業(yè)飛躍式發(fā)展的帷幕。自2019年1月1日起《土壤污染防治法》正式實(shí)施，標志著(zhù)行業(yè)進(jìn)入有法可依的階段。國家、地方相關(guān)文件出臺節奏隨之加快，政策法規體系正逐漸形成，為行業(yè)發(fā)展指明方向。然而，我國幅員遼闊，土壤污染問(wèn)題復雜、多樣，污染隱蔽性極強，導致其治理迫切程度遠低于水、大氣、固廢污染。相比《水污染防治法》（1984年通過(guò)）、《大氣污染防治法》（1987年通過(guò)）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年通過(guò)），《土壤污染防治法》（2018年通過(guò)）滯后20～30年，土壤修復工作基礎薄弱，土壤修復行業(yè)也仍未成熟，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展仍需各相關(guān)方共同努力在制度建設、模式探索、市場(chǎng)培育、技術(shù)研發(fā)等方面破局。
政府端：“十三五”基本形成五大工作機制
“土十條”與《土壤污染防治法》兩項頂層綱領(lǐng)性文件為我國土壤污染防治工作確定了“預防為主、保護優(yōu)先、分類(lèi)管理、風(fēng)險管控、污染擔責、公眾參與”[1-2]的大方向，同時(shí)也基本建立了五大重要工作機制。
部署土壤污染詳查及土壤監測網(wǎng)建設
土壤污染底數不清是過(guò)去嚴重制約我國土壤污染防治工作開(kāi)展及市場(chǎng)發(fā)展的主要因素之一，黨中央、國務(wù)院高度重視相關(guān)工作，在2014年首次全國土壤污染狀況調查（簡(jiǎn)稱(chēng)“土壤調查”）的基礎上，部署安排全國土壤污染狀況詳查（簡(jiǎn)稱(chēng)“土壤詳查”）以及土壤環(huán)境監測網(wǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“監測網(wǎng)”）工作?！笆濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農業(yè)農村部三部委聯(lián)合開(kāi)展了首次全國土壤詳查，其中農用地詳查布設點(diǎn)位達55.8萬(wàn)個(gè)，超過(guò)首次土壤調查10倍左右；重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調查方面涉及超過(guò)11.7萬(wàn)家在產(chǎn)企業(yè)和遺留工業(yè)地塊，確定1.3萬(wàn)家為重點(diǎn)調查對象[3]。監測網(wǎng)方面，三部委已建成8萬(wàn)余個(gè)監測點(diǎn)位，已基本實(shí)現全國區縣和土壤類(lèi)型全覆蓋。
實(shí)施農用地源頭管控與分類(lèi)管理
農用地土壤污染防治以保障農產(chǎn)品安全為主要目標，以耕地為主要對象，核心工作主要包括源頭防控與分類(lèi)管理兩部分。
源頭管控包括三個(gè)方向，一是農業(yè)面源污染防治，如化肥、農藥減量增效，農膜回收利用，秸稈資源化，畜禽糞污資源化，病死畜禽無(wú)害化等；二是涉鎘等重金屬重點(diǎn)企業(yè)排查整治；三是非正規垃圾填埋場(chǎng)整治等。
分類(lèi)管理方面，各地基于農用地詳查結果以及相關(guān)標準規范，相應地開(kāi)展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別劃分工作，綜合考慮利用方式、地形地貌、污染程度、集中連片程度等因素，結合實(shí)際情況與相關(guān)技術(shù)規范，以鄉鎮為單元，將耕地劃分為優(yōu)先保護類(lèi)、安全利用類(lèi)、嚴格管控類(lèi)三大類(lèi)[4]。分類(lèi)施策，整縣推進(jìn)。其中優(yōu)先保護類(lèi)需嚴格保護，確保面積不減少、質(zhì)量不下降；安全利用類(lèi)主要采取農藝調控措施，在此基礎上輔以治理修復類(lèi)措施；嚴格管控類(lèi)則主要采取劃定禁止生產(chǎn)區域、調整種植結構、退耕等措施，威脅地下水、飲用水水源安全的，還需采取風(fēng)險管控措施。
實(shí)施建設用地重點(diǎn)監管與準入管理
建設用地土壤污染防治以工礦用地等為主要對象，除嚴格防范新增污染外，與農用地不同的是，對被污染的建設用地需實(shí)施準入管理，即將建設用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規劃和供地管理，土地開(kāi)發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。此兩項工作分別對應兩個(gè)名錄—土壤污染重點(diǎn)監管單位名錄、建設用地土壤污染風(fēng)險管控和修復名錄。
土壤污染重點(diǎn)監管單位名錄由設區的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)制定并適時(shí)更新。與其他企事業(yè)單位相比，重點(diǎn)監管單位需建立土壤污染隱患排查制度、制訂實(shí)施自行監測方案、在拆除設施或建筑物時(shí)制訂土壤污染防治工作方案，以及在用途變更或者在其土地使用權收回、轉讓前開(kāi)展土壤污染狀況調查等，是新建與在產(chǎn)企業(yè)土壤污染防治的重點(diǎn)對象。目前，31個(gè)?。▍^、市）以及新疆生產(chǎn)建設兵團均公布了土壤污染重點(diǎn)監管單位名錄[5]，共計超過(guò)1萬(wàn)家，其中浙江、河南、四川、河北、山東等地重點(diǎn)監管單位數量超過(guò)800家。
建設用地土壤污染風(fēng)險管控和修復名錄則由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同自然資源等主管部門(mén)制定，并根據風(fēng)險管控、修復情況適時(shí)更新。列入名錄的地塊需采取相應的風(fēng)險管控、修復措施，未達目標前禁止開(kāi)工建設任何與風(fēng)險管控、修復無(wú)關(guān)的項目。截至2020年12月底，除西藏外，30個(gè)?。▍^、市）均公示了建設用地土壤污染風(fēng)險管控和修復名錄，共計688個(gè)地塊，超5800萬(wàn)米2（見(jiàn)表1）。從數量上看，浙江（91個(gè)）、重慶（79個(gè)）、江蘇（61個(gè)）地塊最多。從面積上看，除北京、山西、陜西未公布其最新地塊面積外，重慶（690.85萬(wàn)米2）、遼寧（610.56萬(wàn)米2）、貴州（552.68萬(wàn)米2）地塊面積最大。從污染類(lèi)型來(lái)看，14個(gè)省份公布了主要污染物信息，共計278個(gè)地塊、2771.02萬(wàn)米2，其中無(wú)機類(lèi)地塊數量最多，共138個(gè)（934.37萬(wàn)米2）；復合型污染面積最大，為1357.05萬(wàn)米2（共85個(gè)）。從污染介質(zhì)來(lái)看，除土壤污染外，天津、浙江、重慶、寧夏公示了涉地下水污染的地塊，天津的42個(gè)地塊中有26個(gè)涉及地下水，浙江的91個(gè)地塊中有30個(gè)涉及地下水，重慶的79個(gè)地塊中有1個(gè)涉及地下水，寧夏僅1個(gè)地塊且涉地下水；天津、福建還公示了部分地塊的惡臭問(wèn)題。此外，12個(gè)省份對治理措施進(jìn)行了公示，其中超70%的地塊數量采取治理修復措施，11個(gè)地塊采取治理修復＋風(fēng)險管控的綜合措施。更新頻率方面，自《土壤污染防治法》實(shí)施以來(lái)，30個(gè)省份中有20個(gè)更新過(guò)名錄，其中浙江、北京、廣西等地名錄更新頻率較高，特別是浙江幾乎每?jì)芍芨乱淮?，或與其土地再開(kāi)發(fā)利用需求高有關(guān)；約80%的地區更新地塊數量整體呈上漲趨勢，約60%的地區更新地塊面積整體呈上漲趨勢，主要與土壤詳查工作正在推進(jìn)且近兩年企業(yè)搬遷改造產(chǎn)生較多新增工業(yè)污染場(chǎng)地等原因有關(guān)。
建立土壤污染防治基金制度體系
除摸清污染底數、建立管理機制外，解決資金問(wèn)題也是我國土壤污染防治的重點(diǎn)工作，作為其核心機制之一的土壤污染防治基金制度由中央土壤污染防治專(zhuān)項資金和省級土壤污染防治基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省級基金”）組成，主要用于支持農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無(wú)法認定的土壤污染風(fēng)險管控和修復以及政府規定的其他事項。立足通過(guò)財政手段以多種渠道、多種方式吸引更多社會(huì )資本進(jìn)入土壤修復領(lǐng)域，解決土壤污染防治資金籌集問(wèn)題。
為推動(dòng)落實(shí)“土十條”相關(guān)任務(wù)，2016年中央財政整合重金屬污染防治等專(zhuān)項資金，設立土壤污染防治專(zhuān)項資金，“十三五”時(shí)期累計計劃安排357.89億元，實(shí)際執行281.24億元，為各地特別是中西部部分資金配套能力較弱的地區提供了強力支撐。2019年7月，財政部對重點(diǎn)支持范圍進(jìn)行調整，實(shí)現了土壤污染防治工作流程的全覆蓋，進(jìn)一步優(yōu)化了土壤污染防治專(zhuān)項資金使用效益。
在省級基金方面，根據《土壤污染防治法》要求，財政部等六部委于2020年2月印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省份設立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機制，并將通過(guò)土壤污染防治專(zhuān)項資金對《管理辦法》出臺后一年內建立基金的省份予以適當支持。截至2020年年底，吉林、湖南、江蘇等陸續設立土壤污染防治基金。據悉，吉林省基金初步規模為13億元，2020年額度為3000萬(wàn)元；湖南省基金總規模為12億元，首期規模為3億元；江蘇省基金總規模為20億元，由省人民政府投資基金認繳出資6億元。
此外，為加大資金支持力度，在財政方面，農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部也正在加快建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度，鼓勵各地統籌涉農相關(guān)資金，將受污染耕地安全利用等納入種植結構調整等任務(wù)；在基金方面，2020年7月由財政部牽頭成立的國家綠色發(fā)展基金（首期總規模885億元，其中財政部出資100億元）也將為土壤修復提供強力支持。
鼓勵“土壤修復＋”模式探索
為解決資金問(wèn)題，除基金制度體系、責任險試點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償等實(shí)踐外，近期國家也逐漸加大對“土壤修復＋”模式探索的支持力度，希望通過(guò)將土壤修復與其他業(yè)務(wù)相結合的方式，推動(dòng)實(shí)現生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，進(jìn)一步擴大社會(huì )資本參與土壤修復業(yè)務(wù)的積極性。主要包括兩個(gè)方向：一是與土地利用相結合，貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，通過(guò)賦予土地使用權等激勵政策以解決土壤修復缺乏資金來(lái)源渠道、投入不足、環(huán)境效益難以轉化為經(jīng)濟收益等問(wèn)題，同時(shí)提高再開(kāi)發(fā)利用效率，如對工業(yè)污染地塊的“環(huán)境修復＋開(kāi)發(fā)建設”模式、礦山的土地綜合修復利用模式以及近期生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委與國家開(kāi)發(fā)銀行推動(dòng)的生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“EOD模式”）試點(diǎn)等。二是與資源化利用相結合，如污染土壤資源化、修復植物資源化等，目前生態(tài)環(huán)境部等正在探索制定有關(guān)標準規范，以提升土壤修復的盈利性。但目前“土壤修復＋”仍然處于試點(diǎn)示范探索階段，尚未真正成熟。
需求端：政策驅動(dòng)需求釋放特征顯著(zhù)
分階段、分情況、分地區按需釋放
據2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤調查點(diǎn)位超標率達到16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標率達19.4%；典型地塊及其周邊土壤污染狀況中，重污染企業(yè)用地點(diǎn)位超標率最高，達36.3%，工業(yè)廢棄地超標率次之，達34.9%，采礦區超標率排第三，達33.4%。若據此進(jìn)行估算，我國僅存量污染土壤修復市場(chǎng)需求便達萬(wàn)億級。
雖然我國土壤污染修復市場(chǎng)需求巨大，但根據我國“預防為主、保護優(yōu)先、分類(lèi)管理、風(fēng)險管控”的土壤污染防治思路，并不鼓勵依靠巨大資金投入全部修復，而是從保障農產(chǎn)品安全以及人居環(huán)境安全出發(fā)，結合實(shí)際精準施策。據此判斷，即便在摸清土壤底數后，需求也仍是以一種較理性甚至保守的節奏分階段、分情況、分地區地釋放，而萬(wàn)億級市場(chǎng)更像是一個(gè)美好的暢想。
對需求端而言，開(kāi)展土壤污染防治工作主要有兩大動(dòng)力—土地利用價(jià)值以及土壤污染防治監管考核壓力。對于土地利用價(jià)值高的地塊（以建設用地為主），修復積極性較高；而對于土地利用價(jià)值較低的地塊（特別是農用地等），法治監管與責任落實(shí)則是推動(dòng)修復的主要動(dòng)力之一。我國“十三五”首次將土壤環(huán)境質(zhì)量納入指標考核體系并定為約束性指標—到2020年受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。對于農用地，還要求到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬(wàn)畝（合66.7萬(wàn)公頃）。加之部署首次全國土壤詳查及全國土壤監測網(wǎng)建設、先行區以及試點(diǎn)示范等工作，顯著(zhù)地帶動(dòng)了市場(chǎng)發(fā)展。
其中，在土壤詳查、監測方面，農用地詳查調動(dòng)了約3.5萬(wàn)人參與，建設用地重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)動(dòng)員了超過(guò)500家第三方調查單位參與，假設單位點(diǎn)位投資額為1萬(wàn)元，概算總需求超60億元。耕地治理修復任務(wù)若按3000元/畝（合45000元/公頃）的單價(jià)估算，修復資金需求達約300億元。在建設用地污染風(fēng)險管控和修復名錄方面，若按750元/米2的單價(jià)概算，投資需求超450億元（含退出地塊），其中，因目前名錄中約30%的地塊尚未開(kāi)展修復，預計仍有超130億元需求待釋放。同時(shí)，在產(chǎn)企業(yè)監測與修復工作也進(jìn)入起步發(fā)展階段。此外，歷史遺留與在建/生產(chǎn)礦山修復工作亦在同步開(kāi)展，根據自然資源部的統計數據，截至2018年全國累計完成治理恢復土地面積超98萬(wàn)公頃。
除土壤污染防治任務(wù)等帶來(lái)的項目的直接釋放外，近期的全域土地綜合整治、地下水污染防治工作推進(jìn)、2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂實(shí)施、“清廢”行動(dòng)、?；飞a(chǎn)企業(yè)搬遷改造、化工園區環(huán)境整治提升與產(chǎn)業(yè)轉移，以及重點(diǎn)區域生態(tài)修復等亦間接地加速了局部地區和領(lǐng)域土壤修復需求的釋放。
行業(yè)累計公示合同額增長(cháng)迅速
從實(shí)際情況看，若以2007年北京原化工三廠(chǎng)項目作為土壤修復市場(chǎng)發(fā)展的起點(diǎn)，截至2020年年底，根據中國土壤環(huán)境修復產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新戰略聯(lián)盟、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )等統計，行業(yè)公示合同額累計超850億元（見(jiàn)圖1）?！笆濉逼陂g，在“土十條”等政策拉動(dòng)下市場(chǎng)增速顯著(zhù)，公示合同額占總約88%，年均復合增長(cháng)率超65%，與上述根據任務(wù)概算的規模對比發(fā)現，政策驅動(dòng)特征顯著(zhù)。從業(yè)務(wù)對象看，工業(yè)污染場(chǎng)地項目金額約占半數，農用地、礦山次之。從業(yè)務(wù)類(lèi)型看，修復工程類(lèi)項目金額占70%～80%；調查、評估等咨詢(xún)服務(wù)類(lèi)項目近年來(lái)在土壤詳查監測等任務(wù)帶動(dòng)下呈上升趨勢，2019年占比達20%左右。從分布地區看，東部發(fā)達地區率先開(kāi)展工作，直至2019年全國31個(gè)?。▍^、市）均開(kāi)展了招標，主要得益于《土壤污染防治法》的實(shí)施以及土壤詳查等工作的推進(jìn)。從出資方看，政府出資占比約80%，其中由地方土儲部門(mén)、鎮政府出資的項目金額約占25%，該類(lèi)項目以“受益者付費”模式為主，污染責任人出資占比不足15%，且以工業(yè)污染場(chǎng)地居多?！锻寥牢廴痉乐畏ā芳岸囗検袌?chǎng)化政策工具實(shí)踐推動(dòng)社會(huì )資本積極參與土壤修復市場(chǎng)，但發(fā)展空間仍然巨大。
供給端：經(jīng)歷“野蠻生長(cháng)”期，需由量變向質(zhì)變發(fā)展
從業(yè)企業(yè)數量迅速擴張，市場(chǎng)呈低集中寡占型
在“土十條”拉動(dòng)下，近5年企業(yè)迅速入場(chǎng)，截至2020年12月底，天眼查顯示，經(jīng)營(yíng)范圍含土壤修復的企業(yè)有21422家，近1年內成立的有3456家，約占16%，近5年內成立的有17091家，約占80%，此外還不乏跨界轉型的老牌企業(yè)。行業(yè)新進(jìn)入者中，尤以大型央企及省級環(huán)保集團等國資企業(yè)最為矚目，且隨著(zhù)土壤環(huán)境要求趨嚴，地方城建集團亦加快布局。但總體來(lái)說(shuō)，目前行業(yè)仍以中小企業(yè)為主，“十三五”期間發(fā)生的主要并購案僅10余例，且多為技術(shù)并購或外來(lái)者進(jìn)入型并購，行業(yè)內部整合的較少，市場(chǎng)屬低集中寡占型，尚未進(jìn)入整合期。
技術(shù)研發(fā)實(shí)現突飛猛進(jìn)，技術(shù)轉化率仍然較低
我國土壤修復技術(shù)研究自“十五”起步，“十一五”“十二五”期間初步構建了污染土壤及場(chǎng)地修復的技術(shù)綜合管理體系，“十三五”啟動(dòng)兩項國家重點(diǎn)研發(fā)計劃，撥款超26億元支持農田與場(chǎng)地治理關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。目前在藥劑設備和技術(shù)規?；瘧梅矫嬉褜?shí)現了跨越式發(fā)展，技術(shù)專(zhuān)利占全球60%以上，與發(fā)達國家的差距正在加快縮短[6]。若以“土壤修復”為關(guān)鍵詞在SooPAT數據庫進(jìn)行檢索，截至2020年12月31日，我國土壤修復相關(guān)專(zhuān)利共8888項，2016—2020年發(fā)布的專(zhuān)利約占總數的87%，近5年研發(fā)速度顯著(zhù)加快。排名在前20的專(zhuān)利申請人中科研院所約占55%，企業(yè)個(gè)人約占45%，社會(huì )資本投入研發(fā)積極性高。但從實(shí)際工程應用來(lái)看，技術(shù)轉化率較低，設備技術(shù)國產(chǎn)化水平仍待提升。
項目模式仍以EPC為主，其他模式尚在探索中
與土建工程類(lèi)似，土壤修復工程多采用工程總承包模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“EPC模式”）。該模式對承包方而言資金風(fēng)險較低，但對業(yè)主而言資金壓力較大，且易導致經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的不穩定，長(cháng)期來(lái)看制約了行業(yè)的發(fā)展。與EPC模式相比，政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式等融資方法更加靈活，但土壤修復缺乏后續盈利點(diǎn)，多以與其他盈利模式清晰的項目打包發(fā)行為主。隨著(zhù)對國家近期鼓勵的“土壤修復＋”模式（如EOD等）的探索實(shí)踐，行業(yè)或迎來(lái)新機遇。
“十四五”展望：行業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵期
良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現“雙循環(huán)”的重要基石，是樹(shù)立大國自信的重要基礎，除保護碧水藍天外，保障人民吃得放心、住得安心也尤為關(guān)鍵?！笆濉逼陂g，我國基本建立土壤污染防治政策管理框架，使土壤污染加重趨勢得到初步遏制[7]，也推動(dòng)行業(yè)實(shí)現了飛速發(fā)展，成績(jì)斐然。然而目前現實(shí)問(wèn)題、矛盾仍然較多，與水、大氣、固廢治理行業(yè)相比，土壤修復行業(yè)積極性不足、自身發(fā)展動(dòng)力不足，究其原因，主要是污染底數不清、責任落實(shí)不到位、資金短缺等，同時(shí)治理措施粗放、不規范競爭等問(wèn)題也制約了行業(yè)規范化發(fā)展。與全球土壤修復行業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)4%～5%的占比相比，我國土壤修復行業(yè)僅占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的1%～2%，仍存在較大發(fā)展空間。根據“土十條”要求，土壤環(huán)境質(zhì)量將由2020年的“加重趨勢得到初步遏制”到2030年扭轉為“穩中向好”，結合我國新發(fā)展理念以及2035年基本實(shí)現美麗中國等目標，預計土壤修復行業(yè)將在“十四五”時(shí)期進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
政府端：監管治理與市場(chǎng)化工具雙強化
一是將突出依法、科學(xué)、精準治污。首次全國土壤詳查及監測網(wǎng)建設預計于2020年年底完成，其成果將系統性指導“十四五”土壤污染防治工作，助力精準解決重點(diǎn)區域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)污染物問(wèn)題，且土壤監測也將進(jìn)入常態(tài)化，技術(shù)手段、制度建設和人才隊伍建設持續加強，監管能力進(jìn)一步提升。
二是將進(jìn)一步壓實(shí)各級政府責任。我國“十三五”規劃首次提出土壤環(huán)境約束性指標，但因為此前污染底數不清、監測能力建設不足等原因，難以實(shí)現有效的考核監督。目前國家正在組織相關(guān)實(shí)踐探索，待“土十條”終期考核完成后，相關(guān)經(jīng)驗將助力“十四五”期間進(jìn)一步落實(shí)各級政府職責，推動(dòng)土壤污染防治工作。同時(shí)，土壤詳查結果將按照一定的程序、以合適的方式予以發(fā)布，將進(jìn)一步加強信息公開(kāi)、完善公眾參與機制。
三是將建設落實(shí)土壤污染責任制度體系?！罢l(shuí)污染、誰(shuí)修復”的落實(shí)不到位長(cháng)期以來(lái)限制了土壤修復行業(yè)發(fā)展。我國提出到2025年構建現代化環(huán)境治理體系，其中“落實(shí)各類(lèi)主體責任”“嚴格落實(shí)‘誰(shuí)污染、誰(shuí)付費’政策導向”是重要的組成部分。生態(tài)環(huán)境部目前正在編制建設用地、農用地土壤污染責任人認定暫行辦法，預計將于“十四五”出臺實(shí)施，將結合監管執法進(jìn)一步壓實(shí)污染責任人責任。
四是將完善市場(chǎng)化工具改善資金短缺問(wèn)題。因污染底數不清、資金需求規模不明等原因，“十三五”時(shí)期部分地區存在土壤污染防治專(zhuān)項資金落地難、使用效益偏低等問(wèn)題；省級基金等投融資機制、“土壤修復＋”模式等也尚未成熟。各地目前正在加快推進(jìn)試點(diǎn)示范工作，如何在各類(lèi)探索的經(jīng)驗基礎上，進(jìn)一步強化政策引導，合理調動(dòng)市場(chǎng)投入土壤修復的積極性，將是“十四五”時(shí)期土壤污染防治工作的重要內容之一。
五是將不斷完善標準規范體系建設。目前我國土壤環(huán)境標準規范仍然存在背景值和環(huán)境基準嚴重不足以及缺乏技術(shù)規范性文件等問(wèn)題，難以支持國家及區域土壤環(huán)境標準化和差異化管理。在土壤詳查與監測網(wǎng)堅實(shí)數據支撐下，生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門(mén)正在土壤環(huán)境標準、原位熱脫附等技術(shù)規范、污染土壤與修復植物資源化利用、污染地塊修復后期管理等方面加大研究力度，將持續完善標準規范體系，推動(dòng)行業(yè)規范化發(fā)展。
需求端：業(yè)務(wù)需求向多元化、精細化轉變
一是在業(yè)務(wù)對象方面，將逐漸轉向在產(chǎn)企業(yè)監測修復等，存量需求也將得到不斷挖掘。盡管整體上市場(chǎng)仍將聚焦于歷史遺留或關(guān)停搬遷產(chǎn)生的工業(yè)污染場(chǎng)地，但隨著(zhù)修復工作的推進(jìn)及對企業(yè)環(huán)境管理的日趨規范，重心將逐步轉向對新建、在產(chǎn)企業(yè)的地塊監測、修復與風(fēng)險管控。此外，存量地塊中除目前重點(diǎn)關(guān)注的有色金屬礦采選、有色冶煉、石油開(kāi)采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)以及危險廢物與生活垃圾處理等場(chǎng)地，其他地塊需求也或將得到不斷挖掘，如結合2019年3月生態(tài)環(huán)境部等五部委印發(fā)的《地下水污染防治實(shí)施方案》中對加油站等區域周邊地下水調查評估以及防滲改造等工作部署以及美國、比利時(shí)等發(fā)達國家的治理經(jīng)驗，加油站調查修復需求或將涌現。
二是在業(yè)務(wù)構成方面，咨詢(xún)服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展空間大。一方面，根據每十年一次的土壤詳查及常態(tài)化工作中的土壤監測網(wǎng)等任務(wù)安排，土壤調查監測需求將穩定釋放；在“預防優(yōu)先、風(fēng)險管控”的大方向指引下，隨著(zhù)土壤環(huán)境管理的規范化，準確研判土壤污染風(fēng)險以及監測土壤污染情況將成為新建與在產(chǎn)項目土壤污染防治的首要要求。另一方面，參照國內外先進(jìn)經(jīng)驗，充分的前期調查投入將有效降低修復工程投入并提高治理準確性，隨著(zhù)對精細化要求的提升，修復工程前期調查、評估、設計等咨詢(xún)服務(wù)的投入預計也將得到加大，推動(dòng)修復工程由“土方”工程向方案設計和工程設計主導轉變。綜合以上判斷，土壤修復咨詢(xún)服務(wù)業(yè)將有較大發(fā)展機遇。
三是在城鄉分布方面，農村土地修復項目熱度或將提升。在我國全面消除絕對貧困之際，全面推進(jìn)鄉村振興、牢牢把住糧食安全主動(dòng)權被擺在了越來(lái)越重要的位置上。習近平總書(shū)記在2020年12月28—29日召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議上強調，構建新發(fā)展格局，把戰略基點(diǎn)放在擴大內需上，農村有巨大空間，可以大有作為。要加快發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)，要落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，要加強農村生態(tài)文明建設，加強土壤污染等治理和修復。隨著(zhù)2019年修訂的《土地管理法》的正式實(shí)施，支持集體經(jīng)營(yíng)性建設用地直接入市等一系列措施為優(yōu)化鄉村土地利用作出重大改革；在資金方面，根據2020年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，預計到“十四五”期末，每年將給農村建設帶來(lái)超過(guò)3000億元的新增資金，其中多項重點(diǎn)支持范圍涉及土壤與生態(tài)修復等。綜合以上判斷，“十四五”農村耕地以及建設用地污染防治需求或將進(jìn)一步提升，但整體上仍將以胡煥庸線(xiàn)以東南的地區為主戰場(chǎng)。
四是在服務(wù)模式方面，“系統治理＋開(kāi)發(fā)”需求將提升。隨著(zhù)生態(tài)文明建設、“綠水青山就是金山銀山”理念在全國范圍內的推行以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現等的探索實(shí)踐，土壤環(huán)境安全與土地開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境的結合將更加緊密，水、氣、土、固聯(lián)防共治（以地下水、固廢為主）、山水林田湖草共治、“修復＋開(kāi)發(fā)”等“系統治理＋開(kāi)發(fā)”模式或將為土壤修復帶來(lái)新的增長(cháng)點(diǎn)。
供給端：模式與技術(shù)突破推動(dòng)行業(yè)變革
一是在模式方面，“系統治理＋開(kāi)發(fā)”或將加快競爭格局變化。未來(lái)隨著(zhù)“系統治理＋開(kāi)發(fā)”項目機會(huì )的不斷涌現，對行業(yè)企業(yè)服務(wù)與融資能力也相應地提出了更高要求，或將帶來(lái)兩大變化。一方面，或將推動(dòng)從業(yè)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)，加大在環(huán)境綜合治理、生態(tài)系統修復以及土地開(kāi)發(fā)等項目上的聯(lián)系與布局，使企業(yè)由單一的土壤修復服務(wù)商向城市、鄉村或工業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合服務(wù)商轉變。另一方面，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)商（如固廢處理企業(yè)、水處理企業(yè)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)等）也或將加大土壤修復業(yè)務(wù)布局，行業(yè)競爭將進(jìn)一步白熱化，甚至推動(dòng)行業(yè)加快進(jìn)入整合期。
二是在技術(shù)方面，掌握獨門(mén)絕技的企業(yè)將開(kāi)辟新的發(fā)展道路。對技術(shù)提升的需求主要體現在兩方面：一方面，對設備國產(chǎn)化的需求仍然較大；另一方面，對精細化、綠色高效技術(shù)研發(fā)應用的需求在不斷提升，包括低成本、綠色高效和可持續的原位水土共治、風(fēng)險管控及配套的監測管理、在產(chǎn)企業(yè)修復、技術(shù)耦合等，能夠在技術(shù)中得到突破的企業(yè)將占領(lǐng)發(fā)展新高地。
