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今年9月，發(fā)改委等多部委再次出臺EOD有關(guān)政策，但對絕大多數環(huán)保人而言，EOD仍只是一個(gè)并不起眼的新物種，但筆者卻認為它的成敗將在很大程度上引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)未來(lái)十年的發(fā)展與變革。
01 關(guān)于EOD
1.1.背景：四梁八柱迎來(lái)環(huán)保最好時(shí)代，缺錢(qián)困境暗藏最壞時(shí)代
關(guān)注政策的朋友應該知道，自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國務(wù)院出臺了兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度，我國基本形成了一套完整的生態(tài)文明制度建設體系。
因此，總有人說(shuō)，環(huán)保是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，這是一個(gè)干環(huán)保最好的時(shí)代，這當然沒(méi)錯，簡(jiǎn)直是要理論有理論，要執行有方案！
然而，這忽略了環(huán)保一直以來(lái)就是個(gè)花錢(qián)的東西，在我國財政主要矛盾（即剛性支出日益增長(cháng)與財政收入增長(cháng)不斷放緩之間的矛盾）日益凸顯的情況下，我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也正面臨著(zhù)這個(gè)時(shí)代最大的困境：缺錢(qián)。
于是，在這樣的背景下，環(huán)境部從2018年即開(kāi)始提出了EOD模式的倡議，到今年發(fā)改委等多部委再次出臺EOD有關(guān)政策，可見(jiàn)中央之重視。同時(shí)，也讓人明顯地感受到我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間日益凸顯的矛盾！
那么EOD到底是什么呢？我們且先看個(gè)例子。
1.2.引子：跟達康書(shū)記學(xué)習什么是EOD？
熱播劇《人民的名義》中講了一個(gè)達康書(shū)記將林城煤塌陷區改造成濕地公園和開(kāi)發(fā)區，最終造福一方的故事。
事實(shí)上，這個(gè)故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。2010年起當地通過(guò)“挖深填淺、分層玻璃、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區，恢復土地生態(tài)調節功能，同時(shí)建起了濕地公園景觀(guān)，接著(zhù)又規劃了污水廠(chǎng)、交通路線(xiàn)、幼兒園、醫院等配套設施，打造集康養、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現代生態(tài)新城，實(shí)現了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉變。
2017 年底習總書(shū)記視察潘安湖采煤塌陷區整治工程時(shí)，指出“資源枯竭地區經(jīng)濟轉型發(fā)展是一篇大文章，實(shí)踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！
此處的潘安湖項目其實(shí)即可看作EOD的官方范本。
1.3.簡(jiǎn)介：傳統補貼難維系，借鑒地鐵商圈的開(kāi)發(fā)模式
回過(guò)來(lái)講，什么是EOD，套用官方解釋?zhuān)?/span>
EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。
在筆者看來(lái)，狹義的EOD模式其實(shí)主要就是將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，以解決環(huán)保前期投入的資金問(wèn)題，簡(jiǎn)單的說(shuō)，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山！
長(cháng)久以來(lái)，環(huán)保作為傳統的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒(méi)有得到相應補償），市場(chǎng)機制一直不能有效的進(jìn)行資源配置，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的購買(mǎi)服務(wù)和補貼。
但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當政府缺錢(qián)的時(shí)候，整個(gè)產(chǎn)業(yè)都顯得岌岌可危。
要想解決正外部性產(chǎn)業(yè)的困境，一個(gè)常用的現代化方法即是依據科斯定理，明確產(chǎn)權，通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)實(shí)現資源的最優(yōu)配置。近年來(lái)發(fā)達國家推行的污染排放權即是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權、炭排放權等交易制度來(lái)健全環(huán)境治理的市場(chǎng)體系。
在EOD模式中，項目公司通過(guò)改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應帶來(lái)的社會(huì )效益增值進(jìn)行提前鎖定，實(shí)現區域整體溢價(jià)增值，并以此實(shí)現對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問(wèn)題，從而實(shí)現社會(huì )可持續發(fā)展。
如果回顧城市發(fā)展歷程，我們其實(shí)可以發(fā)現EOD并不算是一種全新物種，類(lèi)似的還有TOD（公共交通導向型開(kāi)發(fā)模式），SOD（公共服務(wù)導向型開(kāi)發(fā)模式）等等。以TOD為例，項目公司以火車(chē)站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的商業(yè)綜合體，實(shí)現土地增值+物業(yè)增值。大家常見(jiàn)的各大地鐵商場(chǎng)即是這種模式的典型代表，例如上海五角場(chǎng)的萬(wàn)達商場(chǎng)。
而運作這類(lèi)項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過(guò)對軌交和物業(yè)的統一規劃設計，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開(kāi)通預期帶來(lái)的土地溢價(jià)收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開(kāi)發(fā)物業(yè)。在土地升值之后，港鐵一方面通過(guò)拍賣(mài)方式將地鐵上蓋的土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，或自己作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，實(shí)現土地增值收益和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資收益，另一方面，通過(guò)對開(kāi)發(fā)出的地鐵商業(yè)辦公等自持物業(yè)運營(yíng)，獲得物業(yè)升值收益和物業(yè)租金收益。通過(guò)這種模式，港鐵公司實(shí)現了持續盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。
內地的深圳地鐵也基本學(xué)習的是港鐵模式，從2013年開(kāi)始即實(shí)現盈利，成為我國為數不多的盈利的地鐵運營(yíng)商。值得一提的是，在2015年著(zhù)名的萬(wàn)科股權之爭中，萬(wàn)科曾計劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運營(yíng)+上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)”的戰略考量。
1.4.路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山
由上可見(jiàn)， EOD模式與上述TOD類(lèi)似，參照濟邦咨詢(xún)，其實(shí)現路徑基本分為三步走：
1)重構生態(tài)網(wǎng)絡(luò )：通過(guò)環(huán)境治理、生態(tài)系統修復、生態(tài)網(wǎng)絡(luò )構建，為城市發(fā)展創(chuàng )造良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)土地升值；
2)整體提升城市環(huán)境：通過(guò)完善公共設施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續產(chǎn)業(yè)運營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)條件；
3)產(chǎn)業(yè)導入及人才引進(jìn)：通過(guò)人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實(shí)現自我強化的正反饋回報機制。
其對應的收益來(lái)源主要分兩塊：
1）土地溢價(jià)及土地出讓收入。通過(guò)環(huán)境改善實(shí)現土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現資金需求平衡可以說(shuō)是當前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態(tài)環(huán)境治理類(lèi)項目與地產(chǎn)項目的組合，沒(méi)能將生態(tài)導向納入項目前期規劃、建設、運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導入的全盤(pán)考慮，因此缺乏可持續發(fā)展的能力，且土地溢價(jià)及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。
2）產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。就目前來(lái)看，實(shí)現生態(tài)與產(chǎn)業(yè)有效融合的項目較少，這主要是由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長(cháng)，不確定性較大，且項目參與主體多，生態(tài)價(jià)值難以定量測算，主體之間難以確定收益類(lèi)型劃分，對參與主體的實(shí)力要求高，這方面還有待進(jìn)一步探索。
02變革
那么又會(huì )給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來(lái)哪些契機呢？在筆者看來(lái)，主要有如下三方面影響：
2.1.收益與融資改善，環(huán)保+或重定義行業(yè)市場(chǎng)空間
EOD模式一方面通過(guò)土地增值收益和產(chǎn)業(yè)反哺分成，極大程度保障了項目的收益性；另一方面，EOD模式有利于銀行做有限追索的項目融資（即當環(huán)保治理項目公司無(wú)法償還貸款時(shí)，金融機構還可能就債權向環(huán)境提升帶來(lái)土地增值或產(chǎn)業(yè)增值部分進(jìn)行追索），從而為環(huán)保項目提供了較好的融資擔保，進(jìn)一步保障了環(huán)保項目的資金來(lái)源。
這就意味著(zhù)以前有必要做，但沒(méi)錢(qián)做的環(huán)保短板均可以插上資本的翅膀，實(shí)現區域環(huán)境的改善，從而也重新定義環(huán)保市場(chǎng)的空間。
參考前幾年火熱的“互聯(lián)網(wǎng)+”，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)與傳統產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合，以?xún)?yōu)化生產(chǎn)要素、更新業(yè)務(wù)體系、重構商業(yè)模式等途徑來(lái)完成經(jīng)濟轉型和升級，EOD模式的也將助推環(huán)保+產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，例如：
環(huán)保+旅游，環(huán)保+康養，環(huán)保+地產(chǎn)，環(huán)保+特色小鎮，環(huán)保+鄉村振興等等。
考慮到當前EOD收益來(lái)源仍以土地增值為核心，因此最直接受益的將主要包括土壤修復、礦山修復、水環(huán)境修復等。EOD 模式的推出將優(yōu)化環(huán)境修復行業(yè)的盈利模式，提高社會(huì )資本的參與熱情，加速環(huán)境修復項目釋放。
事實(shí)上，目前從國家到地方已經(jīng)出臺相關(guān)政策在為此鋪路，從而規避土地收益分成的相關(guān)政策風(fēng)險。例如：
l今年3月國務(wù)院《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》中提出了“環(huán)境修復+開(kāi)發(fā)建設”模式。
l今年11月《廣州市加強出讓儲備用地土壤污染防治工作方案》中提出“經(jīng)評估一年內可完成修復并通過(guò)評審，且地塊建設內容與修復工程能通過(guò)有效銜接提高建設效率的，可在修復前出讓并由受讓人承接土壤污染修復責任?！?/span>
這類(lèi)政策均試圖將修復產(chǎn)業(yè)從凈地出讓邁向凈地開(kāi)發(fā)，從而解決凈地出讓所帶來(lái)的前期環(huán)節多、耗時(shí)長(cháng)，嚴重影響后續開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程的問(wèn)題。此外，由于凈地開(kāi)發(fā)模式可以先出讓污染地塊（低價(jià)值），再開(kāi)展修復和管控，修復達標后再開(kāi)發(fā)（高價(jià)值），實(shí)現了修復和開(kāi)發(fā)主體統一的問(wèn)題，也就幫企業(yè)提前鎖定了地塊修復后的增值部分，保障了企業(yè)前期治理投入。
2.2.競爭格局變化：三類(lèi)企業(yè)將獲益
按照環(huán)保占整體項目的比重，筆者將EOD項目按不同口徑分為三類(lèi)，對應地也將重塑三類(lèi)企業(yè)的競爭格局：
1）小口徑EOD：環(huán)境修復類(lèi)迎來(lái)機遇，園林企業(yè)重放光彩。一般針對規模相對較小，土地增值效益明顯的領(lǐng)域，例如城市的化工廠(chǎng)及沿江化工園區的整體搬遷+修復開(kāi)發(fā)、近郊礦山的文旅結合的修復、小流域的小節點(diǎn)湖泊開(kāi)發(fā)、小中城市中心公園的治理等，伴隨EOD模式的推廣，將直接利好環(huán)境修復類(lèi)企業(yè)及生態(tài)園林類(lèi)企業(yè)。
畢竟，這類(lèi)企業(yè)均已在這方面有較多探索和經(jīng)驗，其中一類(lèi)為具有環(huán)境修復+地產(chǎn)開(kāi)發(fā)雙重能力的綜合性企業(yè)，例如北京建工的寧波慶豐棕地修復+開(kāi)發(fā)項目（參見(jiàn)建工修復IPO重啟背后：肌肉、隱憂(yōu)與未來(lái)），上海建工的辰山植物園項目、上海桃浦科技智慧城等項目。
另一類(lèi)則是諸如東方園林、鐵漢生態(tài)、億利生態(tài)等生態(tài)園林公司，盡管這類(lèi)企業(yè)多數都曾在前幾年的PPP大潮中因盲目舉債擴張和去杠桿而折戟沉沙，但只要通過(guò)EOD合理的機制設計，同時(shí)加強內部管理，這類(lèi)企業(yè)未來(lái)仍將重放光彩。
2）中口徑EOD：區域環(huán)保集團及大型綜合集團的時(shí)代。中口徑EOD項目主要針對規模較大的區域環(huán)境治理項目，例如長(cháng)江大保護、黃河大保護、北京永定河整治、杭州運河整治等，這類(lèi)項目一般規模較大，周期長(cháng)，需要環(huán)保企業(yè)深度參與項目全周期建設運營(yíng)，建立長(cháng)效機制。
這類(lèi)項目一般以區域環(huán)保集團為主，大型綜合集團基于其實(shí)力也會(huì )進(jìn)行相應布局。例如三峽集團旗下執行長(cháng)江大保護的長(cháng)江環(huán)保集團，在今年8月即與武漢東湖高新區簽約了集團首個(gè)EOD項目：光谷生態(tài)大走廊生態(tài)旅游示范區一期工程。此外，還在湖南郴州、安徽蕪湖及馬鞍山、江西贛州等區域積極開(kāi)展EOD試點(diǎn)調研。
又例如扎根西部的成都環(huán)境集團，目前其主導的成都楊溪湖濕地公園EOD項目已接近完工，在打造“川東淺丘梯田濕地典范”的基礎上，未來(lái)還將沿湖布局成都國際職教城、機場(chǎng)、精品酒店、醫院、商業(yè)配套等配套設施。
以及綜合實(shí)力強的中交體系等，目前也開(kāi)始進(jìn)軍EOD項目。2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集團、中交生態(tài)環(huán)保投資、中交第四航務(wù)工程勘察設計院與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設計研究院聯(lián)合體65億元中標薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)EOD項目。
3）大口徑：細分領(lǐng)域專(zhuān)長(cháng)類(lèi)。更大口徑和規模的EOD項目更側重區域環(huán)境治理及產(chǎn)業(yè)導入和開(kāi)發(fā)，這類(lèi)項目參與主體多，傳統環(huán)保治理工作量占比較小，更多是要體現環(huán)境理念優(yōu)先，以環(huán)境規劃、生態(tài)評價(jià)等相關(guān)工作為主，部分細分領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)企業(yè)也有一些分包機會(huì )，但如此一來(lái)，環(huán)保公司必然在整個(gè)項目中就沒(méi)有了多少話(huà)語(yǔ)權，自然也就別想過(guò)多參與后期的權益分享了。
這類(lèi)項目通常要求主體具備從項目策劃、產(chǎn)業(yè)規劃、工程實(shí)施、地塊開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力，同時(shí)要求企業(yè)資金實(shí)力及融資能力強，對長(cháng)流程及周期的資金要有管控和超盤(pán)能力，因此通常以大型地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為代表，尤其是兼具環(huán)保和產(chǎn)業(yè)運營(yíng)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)商，例如中信國安和華夏幸福等。
2014年中信國安即確定與香河縣政府共同推動(dòng)中信國安第一城運河生態(tài)文化項目，總投資約500億元，以國安第一城文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)園建設和京杭大運河香河段的綜合整治為抓手，打造文化創(chuàng )意、健康養生等高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為首都功能疏解提供良好的生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)基礎。2018年公司將“中國領(lǐng)先的生態(tài)城市運營(yíng)商”作為其戰略定位，目前已在北海、峨眉、太倉、海南等地進(jìn)行EOD實(shí)踐。
而以“產(chǎn)業(yè)新城運營(yíng)商”著(zhù)稱(chēng)的華夏幸福目前雖然還沒(méi)有明確喊出EOD口號，但鑒于其產(chǎn)業(yè)新城建的運營(yíng)模式與EOD極其類(lèi)似（例如其最為代表的固安產(chǎn)業(yè)新城），且內部同時(shí)還培育有環(huán)保板塊，因此可以推測其也將是主要參與者。
2.3.按效付費，驅逐劣幣，引領(lǐng)商業(yè)模式變革
嚴格的說(shuō)，近年來(lái)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入并不算小，從2019年全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入達1.78萬(wàn)億元即可見(jiàn)一斑，但部分區域環(huán)境質(zhì)量改善卻并不明顯，這背后有多方面因素影響，例如：
l環(huán)保產(chǎn)業(yè)長(cháng)期重建設，輕運營(yíng)維護，導致一些工程不能持續發(fā)揮作用，甚至“曬太陽(yáng)”。盡管在04年建設部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》出臺以后產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了運營(yíng)管理一體化時(shí)代，但輕運營(yíng)現象仍較明顯。
l按效付費執行效果差強人意。長(cháng)久以來(lái)，行業(yè)都缺乏一種按效付費機制，環(huán)保企業(yè)更加重視工程利潤。盡管伴隨14年P(guān)PP項目的推進(jìn)，我國環(huán)保正式開(kāi)啟按效付費時(shí)代，但由于在項目設計、采購、施工等環(huán)節仍未體現按效付費理念，例如在設計階段，對環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)要求不夠，采購階段過(guò)于看重報價(jià)，實(shí)施階段缺少環(huán)境服務(wù)價(jià)格與治理效果的有效掛鉤機制等，部分項目實(shí)際執行效果不盡人意。
l散點(diǎn)治污，缺乏區域環(huán)境質(zhì)量改善目標下的統籌實(shí)施。當前我國環(huán)境治理仍以散點(diǎn)式為主，但環(huán)境質(zhì)量改善是一個(gè)系統工程，需要多管齊下，多措并舉，單一項目實(shí)施難以實(shí)現區域環(huán)境質(zhì)量的全面改善。
由于EOD模式成功運行的前提是環(huán)境質(zhì)量的真正改善，并能長(cháng)期維持，因此模式對環(huán)境治理效果將真正硬碰硬，尤其是要想享受到產(chǎn)業(yè)及人口導入帶來(lái)的收益，EOD項目將真正按效付費，從而倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)變革，驅逐劣幣。
與此同時(shí)，EOD項目對環(huán)境質(zhì)量的長(cháng)期維護屬性還可助力環(huán)保公司實(shí)現從工程供應商到長(cháng)期環(huán)保質(zhì)量維護運營(yíng)商的身份轉變，從而長(cháng)遠地優(yōu)化環(huán)保企業(yè)的商業(yè)模式。
03 結語(yǔ)
盡管EOD模式聽(tīng)起來(lái)很美好，但并不是說(shuō)它就沒(méi)有風(fēng)險，事實(shí)上，EOD項目要想落地，還得克服行業(yè)跨度大、見(jiàn)效周期長(cháng)、土地開(kāi)發(fā)收益政策不明確等諸多風(fēng)險。此外，還需借鑒PPP模式在推行過(guò)程中出現的問(wèn)題，避免下藥過(guò)猛，同時(shí)也應盡量避免無(wú)關(guān)項目捆綁，這樣真正聚焦于項目本身的生態(tài)價(jià)值提升所帶來(lái)的溢價(jià)的反哺。
簡(jiǎn)言之，伴隨EOD的發(fā)展，環(huán)境的治理投入將實(shí)現從“污染者付費”模式轉向“污染者付費+受益者付費”模式，讓大家重新認識到生態(tài)環(huán)境也是為社會(huì )經(jīng)濟服務(wù)的一種資源和一種基本生產(chǎn)要素。作為真正化綠水青山為金山銀山的創(chuàng )新模式，EOD項目前途是光明的，道路是曲折的。
但正如李達康當初力排萬(wàn)難，成功改造臨城塌陷區一樣，環(huán)保產(chǎn)業(yè)與EOD的發(fā)展也需要這樣的見(jiàn)識和氣魄！相信后續環(huán)境部EOD試點(diǎn)項目的公布，將給大家帶來(lái)更多的可能性想象和信心。
